摘要：国家发改委1月12日下发《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》，此举被一些专家解读为：这是要给全国各地的地铁兴建热潮“踩刹车”。
城市地铁建设 我国的地铁建设确实速度惊人：截至2014年年底，全国已有22个城市建成地铁95条，运营里程达到2900公里；而本世纪初，全国仅有4城共7条地铁线路，总里程146公里。
与此相对应的另一面，却是地方财力建不起也养不起，但还要硬上马；地铁在建工程塌方、地铁占地纠纷等问题频发。媒体早在5年前就开始呼吁要防止地铁大跃进，要正视其飞速发展带来的诸多问题。有关部门曾下发过通知，有关监管部门也发布过督查报告，但效果并不佳。
发改委缘何要给地铁建设“踩刹车”？这一纸通知是否真的能够给地铁兴建热潮降温？应如何正确认识地铁发展当中存在的问题？未来的中国地铁发展该走向何方？
攀比建地铁：难以遏制的冲动
“很多地方的财政收入根本支撑不了轨道交通的建设和运营，如果地方主要靠巨额举债来修建，债务负担过重，将来对地方财政和整个金融体系会带来很大风险”。
在中国，哪些城市能够拥有地铁？
与“哪些城市想要拥有地铁”不一样，这可能不是一个答案清晰的问题。
在看到国家发改委要对地铁建设“踩刹车”的消息后，江苏省南通市的一位网友很感伤地写道：“南通的地铁不会就这样没了吧？”他甚至带有些愤怒：难道只有大城市才配拥有地铁吗？二三线城市堵死是应该的？
其实，严格来说，国家发改委1月12日下发的通知并非媒体所称的地铁建设“禁令”，这份《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》(以下简称“新通知”)中说，“城市要结合自身经济、人口、客流需求等情况”，编制建设规划，并进一步提出了量化的要求。
“这应该是要控制。几年前我就提，二三线城市投资建设地铁太盲目冲动了。”北京交通大学经济管理学院教授赵坚说。
为地方兴建地铁的热潮降温，是近几年来媒体比较集中的声音。不过，这一点显然还没有在各界达成共识。
哪些城市可以有地铁
2014年8月，南通发改委发布消息称，南通市城市轨道交通规划已获得国务院批准，成为全国第37个获批建设轨道交通的城市，同时也是同等人口规模地级市中第一个获批建设轨道交通的城市。
位于苏中的南通有700多万人口，是江苏第六个兴建地铁的城市。此次获批近期建设的1号线一期和2号线一期，线路总长59.55公里，总投资397.13亿元。
按照新通知的要求，拟建地铁初期负荷强度不低于每日每公里0.7万人次，项目资本金比例不低于40%，政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%。
这一规定事实上未必比12年前国务院办公厅下发的《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(以下简称“2003通知”)更加苛刻。
当时规定的申报发展地铁的城市应该达到的基本条件是：地方财政一般预算收入应在100亿元以上，国民生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上。
正如许多专家指出的那样，“2003通知”这一制定于十几年前的标准早已过时，过去符合条件的城市可能凤毛麟角，现在则是多如牛毛(例如，根据公开资料，全国GDP超过千亿元的城市早已超过200个)，实际上很难起到门槛的作用。
相比两次通知的规定可以发现，对于城市轨道交通项目的资本金达到总投资40%以上的规定并没有变化，“2003通知”中还有更细化的内容：“对社会保障资金有较大缺口、欠发教师及公务员工资、政府投资项目在建规模过大，与其筹资能力明显不适应的城市，其城轨交通项目不予批准。”
不过，另一值得注意的细节是，2009年国务院发布的《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》中，已将包括城市轨道交通等项目的最低资本金比例下调为25%。这意味着，城轨项目的资本金在下调了5年多以后今年又重升回原位。
赵坚认为，新通知设置的一些条件有控制地方“大干快上”地铁项目的意图，主要是因为近年来地方政府的债务负担已非常重，有些地方财政收入根本无法支撑轨道交通的建设和运营，却盲目上马。
不过，中国工程院院士、中铁隧道集团有限公司副总工程师王梦恕表示，新通知的作用仅在于引导，具有参考性，不是规定性的，并不意味着地方必须要执行。
中国十年VS国外百年
根据中国城市轨道交通协会的统计，截止2014年年末，全国已有22个城市建成地铁95条，1900座地铁车站，地铁运营里程达到2900公里。其中，地铁线路最多的是北京，有17条；地铁里程最长的是上海，达到548公里。
如果以省份计算，目前江苏省修建地铁的城市最多，包括南京、苏州、无锡、常州、徐州和南通共6个；广东紧随其后，共有广州、深圳、佛山和东莞共4个。
回顾刚刚进入本世纪时，全国仅有4城共7条地铁线路，总里程146公里，这样的发展速度还是惊人的。“我们用10来年的时间走完了发达国家100年的历程。”王梦恕评价说。
作为曾参与过中国第一条地铁修建工作的隧道及地下工程专家，这位院士近年来频繁奔走于各大城市间，受邀为当地的地铁修建项目提供咨询、论证，亲睹了地铁修建的飞速进程。
“十五”期间，全国城轨交通平均每年新增80公里；“十一五”期间，平均每年新增177公里；到2011(“十二五”开局之年)，这一数字上升为283公里，2012年为321公里，2013年为395公里，2014年为409公里，仅2014年就超过了“十五”期间5年的总和。
进入本世纪以来，拥有地铁的城市迅速从4个变为22个，除了京沪津渝4个直辖市外，还包括广州、武汉、沈阳、长春、南京、成都、西安、哈尔滨、郑州、昆明、杭州、长沙12个省会城市，以及深圳、大连、苏州、佛山、宁波和无锡6城。
当然，想跻身“地铁俱乐部”的城市远不止这些，早在5年前，国家发改委官员就透露，有33个城市规划建地铁，28个已获批。2012年9月，国家发改委密集公布了新获批的25个地铁项目。
对于地方而言，最大的好消息是2013年5月，国务院印发《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，其中“企业投资城市快速轨道交通项目按照国家批准的规划核准”下放到省级投资主管部门。随后短短时间就有10多个城市通过了城轨交通建设项目审批。
王梦恕去过很多地方，他发现，一些三四线城市修建地铁的积极性虽然很高，但其实根本达不到国家要求的客流标准，或者在财政上也难以负荷。
“我经常跟一些三四线城市(领导)讲，你们建地铁没有多大好处，建成后也养不起。”王梦恕说，但类似的话一般并不会起到什么实质作用，“现在各地都在攀比。”
有些地方建不起，也养不起？
赵坚也发现了同样的问题：“有些地方根本不具备客流基础，无论是人口规模、人口密度都不够。”
王梦恕坦言，例如像无锡，其实客流量根本就达不到国家要求的每小时3万人次，两万人次，甚至1万人次，但它有钱，也就修了。
因此，他认为，新通知中再设置“拟建地铁初期负荷强度不低于每日每公里0.7万人次”这样的条件没有意义，最多起导向作用，不会限制地方的冲动。
赵坚最关注的还是修建地铁的地方账本问题：“很多地方的财政收入根本支撑不了轨道交通的建设和运营，如果地方主要靠巨额举债来修建，债务负担过重，将来对地方财政和整个金融体系会带来很大风险。”
在业内众所周知的事实是，地铁是数种轨道交通方式中价格最为昂贵的，建设成本高达6亿元每公里，而像轻轨，建设成本不足地铁的一半，有轨电车的建设成本更是至多为其十分之一。
赵坚认为，地方热衷于修建地铁无非是出于两个原因，一是拉动当地GDP发展，二是出于城市形象考虑。“但其实发展其他轨道交通也能带动经济，说到底还是形象工程”。
梳理公开资料发现，在各地申报的地铁修建项目中，地方财政资本金占比通常与地方的经济实力直接相关，沿海发达地区一般能达到30%至40%，个别项目甚至达到50%，而西部欠发达地区一般只有25%左右。
王梦恕发现，实践中各地不少地方资本金达不到40%，他认为，考虑到地铁建成后还有亏损补贴问题，国家设定的标准中这一条应该严格执行，即政府没钱，资本金达不到40%，地铁就不能修。
“一些城市客流量不足，从运营起就开始亏损，并且日渐严重，会形成地方政府的大包袱。”赵坚认为，二三线城市投资地铁存在盲目性，并且由于财政收支缺乏实质性约束，很难遏制这种冲动。
公共服务学者徐宗威算了一笔账：按照全国平均每公里地铁造价6亿元计算，全国已经建成2900公里地铁的投资在1.7万亿元，加上投资回报1.3万亿元，需要偿还的总额为3万亿元。2020年前全国还将建设4100公里地铁，估算投资在2.4万亿元，加上投资回报1.9万亿元，需要偿还的总额为4.3万亿元。
这两个阶段的地铁投资加到一起，2020年全国地铁达到7000公里的时候，总的偿还金额在7.4万亿元。从偿还投资的角度讲，这着实是一个巨大的经济负担。
“后遗症会很严重，在地方政府多为举债建设的现状下，我认为将审批权限下放并不合适。”赵坚坚持认为，国家应收紧城市地铁的建设审批。
而对于市民来说，地铁票价往往是最敏感的那条神经。
北京自2008年奥运会到2014年年底，一直实行的是两元统一票制，据媒体报道，背后其实是北京市政府每年高达百亿元的财政补贴。而今年，北京上调了维持数年的低价地铁票。在其他财力未必如此雄厚的城市，地铁票价一直在高位运行。2012年，杭州地铁涨价还一度引起风波。
不过，也有观点认为，中国地铁的建设高潮远未到来。
学者薛涌指出，地铁本来就不是用来赚钱的，而是公共服务，世界上哪家百年以上的地铁能赚钱？中国的地铁发展，至少滞后了几十年，现在让这个饿了太久的人恢复进食，食量比平时多些是自然需求，没什么可大惊小怪的。
持同样观点的人也认为，地铁建设不能只算经济账，而应更多考虑其公共性，因此布局要以合理规划为基础，而非一味盲目上马或盲目喊停。
“(合理规划建设)需要理念的转变，跳出攀比，如果地铁能解决问题，财力可以支撑，也可以先修起来。”王梦恕最后说。
地铁“大跃进”背后的占地风波
随着国家经济和科技的不断发展，如今人们的出行已经逐渐从地上转到了“地下”，一条条错综复杂，被称为“地下迷宫”的地铁线路在方便人们出行的同时，却也带来了另一个问题，那就是占地。
“地铁线路轨道虽然建在地下，但像站台等地面建筑同样是地铁配套设施的一部分。”交通运输部管理干部学院培训科研总督导张柱庭表示，因地铁建设而导致的占地风波逐渐成为当前地铁全面发展下的一大问题。
地铁占地应公开透明
“随着地铁交通网络的不断发展，时至今日，为实现完善方便的换乘功能，地铁建设规模的确在不断扩大，因此占地也就不可避免。”张柱庭指出，修建地铁要有前期的设计审批和土地规划，这些有国土部等部门严格审批的，一旦地铁单位违反建设规划，超范围占地，是要承担侵占国家土地等多项罪责，受到严厉处罚的，因此目前地铁修建超量占地的情况其实不太普遍，“问题往往出在最初的规划和实际执行的公开透明上”。
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