摘要：中国“以地养路”思路有望破解铁路融资瓶颈，关于实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用的政策已经明确。
中国铁路总公司将获得关键的土地增值收入盘活现有资产，推动铁路建设。 国务院办公厅8月11日出台《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（下称《意见》），提出支持铁路运输企业以自主开发、转让、租赁等多种方式盘活利用现有建设用地，鼓励铁路运输企业对既有铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发，促进铁路建设投资等主体对新建铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发，提高铁路建设项目的资金筹集能力和收益水平。
《意见》还提出，支持铁路建设与新型城镇化相结合，盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合。科学编制既有铁路站场及周边地区改建规划，给予既有铁路站场综合开发用地政策支持，促进铁路运输企业盘活各类现有土地资源。
可以预计，通过实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用，中国铁路总公司将获得关键的土地增值收入盘活现有资产，进一步推动铁路建设。
不过北京交通大学的教授赵坚认为，《意见》的落实和铁路融资问题的解决，还需要铁路的深化改革以及其他方面配套的改革。 
铁路土地综合开发蓄势待发 铁路企业划拨用地可作价入股
去年8月9日，国务院发布的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出，“地方政府要支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划，以开发收益支持铁路发展”，并授权中国铁路总公司依法盘活利用其原铁路生产经营性划拨土地。相关政策由国土资源部牵头制定，并同国家发改委、建设部、原铁道部共同起草。
经过一年的准备和各方意见征询，这份方案终于浮出水面。
《意见》明确支持铁路运输企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地、依法取得政府供应土地或与其他市场主体合作，对既有铁路站场地区进行综合开发。市、县国土资源部门要依法为铁路运输企业利用自有土地进行土地产权整合和宗地合并、分拆等提供服务。政府供应既有铁路站场综合开发范围内的用地，应将综合开发的规划要求和铁路建设要求一并纳入土地供应的前提条件。
此外，铁路运输企业依法取得的划拨用地，因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》的，可依法采取协议方式办理用地手续。经国家授权经营的土地，铁路运输企业在使用年限内可依法作价出资（入股）、租赁或在集团公司直属企业、控股公司、参股企业之间转让。
值得注意的是，《意见》鼓励提高铁路用地节约集约利用水平。利用铁路用地进行地上、地下空间开发的，在符合规划的前提下，可兼容一定比例其他功能，并可分层设立建设用地使用权。
不过，铁路土地综合开发的边界和规模也有规定。《意见》明确扣除站场用地后，同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过100公顷。
宏源证券在其最新研报中表示，铁路土地利用重点在站场，对路网公司经营带来巨大影响：铁路和地铁等轨道交通周边的土地，一直是房企的垂涎对象，此番一旦放开综合开发的许可，也将诞生巨大的商机。
打造“铁路城镇综合体”
事实上，中国铁路总公司去年就把铁路土地综合经营开发作为突破口，研究出台支持铁路土地综合经营开发的政策和措施，组织制定了土地综合经营开发等一系列的制度和办法，在与铁路局对接的基础上，初步形成了铁路局土地综合经营开发三年规划和2014年年度计划。
今年2月，中国铁路总公司公开对外招标的中国铁路总公司土地评估和土地授权经营资产处置项目评估机构选聘正式开标，标志着中国铁路总公司开始启动土地开发。
中国铁路总公司副总经理彭开宙在今年2月举行的全路土地经营开发的工作会议上强调，今年要大力推进资产经营开发，尤其是在土地综合经营开发方面取得突破性进展。并组织专人赴广东等地就沿线土地开发实际调研。
《经济参考报》此前报道，中国铁路总公司对18个项目编制了综合经营开发方案，要求各铁路局集中技术、人才、资金力量，优化重组整合地产置业企业，有条件的可组建地产置业集团公司；与此同时，将搭建全路性综合经营开发与区域性合作平台，在技术、人才、资金等方面为各局地产置业企业提供支持，打造全路地产置业品牌。
不过赵坚认为，沿线铁路开发涉及到地方政府、土地管理部门、城市规划部门、交通部门等方方面面，而目前的中国铁路总公司本来就没钱，之前也没相关经验，操作起来可能会非常困难。
“铁路要深化改革，其他方面配套的改革也要有。”赵坚说。
上海理工大学区域规划与交通系统研究所所长助理刘巍巍此前在接受早报记者采访时称，在交通建设方面，现在全国已有一个共识，就是TOD模式，（transit-oriented development公交引导城市开发），“铁路城镇综合体”正是探索TOD模式的重要形式。
“国际上有很多成功的经验，比如欧洲，大量的通勤交通是靠铁路来完成的。采取TOD模式，沿着交通干线串糖葫芦似的布置居民点，从而形成具有一定功能的卫星城镇。”中国城市规划师学会秘书长石楠此前曾表示。
刘巍巍认为，“铁路城镇综合体”这一思路被寄予厚望，是因为它既有利于缓解铁路建设和运营的资金难题，构建铁路投资盈利模式，激活中铁总的“造血”能力，吸引社会资本进入；又能通过沿线土地综合开发和城市总体规划的融合，推动城镇化建设，带动地方经济，促进区域融合。
不过其中的问题也不少。
“其实有价值的土地都在大城市，小城市基本上没有多少价值。大城市的这些土地都属于当地政府的，或基本上开发得差不多，如果再开发还要经过招拍挂。”赵坚告诉早报记者。
此外，赵坚还认为，火车站附近开发强度比较高，受城市规划的约束，容积率已经定了，一般不能高强度开发。 | 
