环境执法：确定执法主体 让执法人员“犯了难”

摘要：作为环境执法人员，类似这样的案例，难免会在执法过程中遇到，如何能在第一时间内清楚地界定违法行为，确定执法主体，却让执法人员犯了难——
　　近日，有群众举报反映，位于四川省某县城郊结合部的一家废旧编织袋加工厂在生产时将废水排入河中。
　　经当地环保局调查核实，这家工厂由当地村民李某于2012年投资10万余元在同年10月开工建设，而需要配套建设的总容积为60多立方米的5个废水沉淀池（水污染防治设施）及燃煤锅炉，在未经环保部门验收的情况下，其主体工程于2013年3月擅自正式投入生产，并从事经营活动。
　　环境执法人员同时还查明，李某新建的废旧塑料颗粒加工厂未依法向环保部门报批建设项目环境影响评价文件，却已在工商部门办理了个体工商户营业执照。
　　针对这家废旧编织袋加工厂既未报批环境影响评价文件，水污染防治设施及燃煤锅炉也未经验收，而主体工程却正式投入生产的问题，当地环保局行政处罚审议小组召开会议，决定根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，责令李某投资并负责经营的废旧塑料颗粒加工厂停止生产，并处罚款1万元。
　　在日常的建设项目环境管理工作中，类似这样的案件屡见不鲜：建设单位既未向环保部门报批环评文件，建设项目需要配套建设的环境保护设施也未建成、未经验收或者验收不合格，而主体工程却已投入生产或者使用。
　　每当面对这样的违法现象，基层环境执法人员普遍存在着这样的疑惑：其违法行为应当归结为何种处罚类型，如何认定实施行政处罚的主体机关？

　　意见分歧

　　在案件的审议过程中，环境执法人员对案件的违法行为应当适用何种处罚类型及实施行政处罚主体机关的认定问题上产生了分歧。
　　第一种意见认为，李某新建并负责经营的废旧塑料颗粒加工厂是将回收的废旧水泥编织袋通过加工后形成塑料颗粒，属于废塑料再生利用项目。
　　经环境执法人员调查证实，李某既未执行环境影响评价制度，也未执行建设项目“三同时”制度，其主体工程便正式投入生产。
　　针对环境行政执法中同一行为违反不同法规的法规适用问题，原国家环境保护总局曾于2002年6月14日以《关于对同一行为违反不同法规实施行政处罚时适用法规问题的复函》进行了解释：对一个行为同时违反两个环境法律条文的，环保部门对违法行为人可依照两种法律规定中处罚较重的规定，定性处罚。再加上原国家环保总局1999年11月2日做出的《关于执行〈建设项目环境保护管理条例〉处罚规定的复函》（环发〔1999〕249号）的行政解释，即对未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表，且已经建成并投入生产的建设项目，原则上应按照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条处理。
　　据此，一部分环保工作人员认为，对李某的两个违法行为可视为一个违法行为进行处理，环保部门可直接根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，责令李某负责经营的废旧塑料颗粒加工厂停止生产，并可以处10万元以下的罚款。
　　第二种意见则认为，涉案工厂是将回收的废旧水泥编织袋加工后形成塑料颗粒，属于废旧资源回收加工再生利用。
　　经环境执法人员调查证实，李某新建并负责经营的废旧塑料颗粒加工厂未依法报批建设项目环境影响评价文件，即违反了“环评”制度，加之这家工厂在生产时所需要配套建设的环保设施（水污染防治设施）在未经环保部门验收的情况下，其主体工程于2013年3月擅自正式投入生产，从事生产经营活动，其行为也违反了建设项目“三同时”制度。
　　换句话说，李某已经存在两种违法行为，对于这两种违法行为，环保部门应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定做出相应处罚。