王守清：新政新形势下的城镇化新模式

王守清 博士

王守清，博士，清华大学建设管理系暨清华大学国际工程项目管理研究院教授、博导、副院长，兼全国项目管理领域工程硕士教育协作组(161所大学)组长，主要从事基础设施/公用事业/城镇化等项目的特许经营项目融资(BT/BOT/PFI/PPP)和项目管理/风险管理等的教学、研究和咨询工作，至今共发表300多篇论著，曾获2009年Emerald“Outstanding Paper Award”、2011年“APEC-Australian Leadership Awards–Fellowship Program on PPP”、2011年PMRC“项目管理发展贡献奖”、2012年PMI(中国)“项目管理杰出贡献奖”等。

政府最近对城镇化的思路和做法有了一些微调，主要是为了避免地方政府急于求成做政绩或过多依赖于土地财政而不可持续，也为了纠正过去城镇化中出现的种种问题。特别是2012年12月24日财政部、发改委、人民银行和银监会联合下发的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，对过去大量采用的BT模式造成了巨大影响，很多与城镇化相关的基础设施和公用事业项目因此停顿了。对参与BT(Build-Transfer，建造-移交)项目的各方特别是工程企业，从短期而言，463号文的出台的确是一种阵痛，BT项目已大大减少，即使还有一些，也因463号文的限制造成融资困难而难做，而且因回购风险更大了，大家也不敢轻易做。从长远而言，BT项目会更规范化，回购风险会相应减小。由于这样的项目数量少，竞争会更激烈、对投资人的要求也会更高;从更长远而言，BT项目还会逐步越少，并过渡到更长期的PPP(Public-Private Partnership，直译为“公私伙伴关系/公私合作”，但在我国，因主导项目的多是央企/国企，意译为“政企伙伴关系/政企合作”比较准确)项目，也将有利于城镇化的可持续发展，有利于解决目前城镇化中存在的问题。

另一方面，近年来中央各部委相继出台的一系列吸引社会资本参与基础设施和公用事业的政策和文件，释放出推广应用PPP的强烈信号。最新的可能就是2013年7月31日李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，部署加强城市基础设施建设。会议明确，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务，发挥市场机制作用，同等对待各类投资主体，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营(其实，这些就是PPP)，促进改善城市基础设施薄弱环节，特别是市政地下管网建设和改造，污水和生活垃圾处理及再生利用设施建设，燃气和供热老旧管网改造，地铁和轻轨等大容量公共交通系统建设，城市配电网建设及电网智能化、生态环境建设，提高城市绿地蓄洪排涝等功能。

不同的机构/国家/专家对PPP的定义略有不同，但其主要意思是指政府和企业(可以是国企、民企、外企或联合体)建立长期的合作伙伴关系，发挥政府和企业的各自优势，共享收益、共担风险和社会责任，提供公共或准公共产品特别是基础设施(如公路、桥梁、隧道、电厂、水厂、污水和垃圾处理厂等)和公用事业(如学校、医院、养老院、监狱等)，都是城镇化必不可少的设施。由于PPP的优点，特别符合城镇化的特点和要求;而且，从国内外这些项目交付模式的发展路径看，PPP是一种发展趋势，必将在城镇化及其相关项目中得到越来越多的应用。