施祖麟：新型城镇化是城市发展的自然过程

城市土地应如何被利用？作为有限的土地资源是应该被作为生活生产的必需品还是成为“炒作”的对象？我们所说的城镇化是为“原因”还是“结果”？带着与新型城镇化相关的一些问题，笔者近日采访了清华大学公共管理学教授、国务院参事施祖麟教授。

“城镇化是经济发展的结果，而不是相反。”

媒体：此前曾有经济学者称城镇化会给国民经济带来3%到6%的增长，但是我们也听到另外的意见称产业发展是城镇化发展的基础，您对政府以主动的姿态推进城镇化发展有什么评论？

施祖麟：在十八大之后，国务院相关部门就推进我国城镇化发展做了很好的规划，并提出要进行新型城镇化建设。这是我们基于应对国际金融危机、转变经济增长方式、以扩大内需来撬动经济等的比较现实的战略构想。各地政府都十分重视并正在积极推进这项战略任务的实施。在调研过程中，我们感觉到，一些地方政府就城镇化建设提出了诸多目标，例如到2020年要实现人口翻番、经济增长等，各地政府就城市发展的“架子”拉得很大，但是当我们问及“产业从哪里来，人从哪里来，资金从哪里来”时，地方政府官员都无从回答。市级和县级政府普遍冲动比较大。

实际上，城镇化应该是一个过程，是经济发展、产业发展的结果，而不是相反。不能违反经济发展规律人为地划出一片土地建造工业园、产业园和住宅区来等强行推进，否则会出现“有城无市”的虚假城市化。有些地方已经建设的产业园区并没有产业进入，有些地方建设了大量的住宅却没有人住，事实证明这些地方的发展是不成功的。城镇化发展首先要顺其自身规律，其次要合理展开，应拒绝盲目地、主观地推进。

媒体：如果从扩大内需的角度理解城镇化，您认为新型城镇化应遵循哪些原则？

施祖麟：在十八大之后，住建部、国土资源部等几个部委即将联合出台的《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》，主张“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”。中国现在有1000万以上人口的城市有13个，800万以上人口的城市有30个，这样的城市规模是世界上少有的，这是我国国情决定的。从城市规模角度看，大城市在资源集约利用方面效率比较高，不能限制它们发展，但要适当控制它们的发展速度，因为城市越大问题越多，要防止出现严重的城市问题。中国仅有大城市是不行的，要有一定数量的中小城市，依托大城市实现从产业到社会各方面发展。因此大城市并不是今后发展的重点，在加强产业支撑的条件下，发展中小城市和小城镇是今后发展的方向。要发挥中心城市和城镇群的辐射带动作用并协调发展。从空间格局上看，中国的东、中、西地区要根据各自的经济发展水平推行不同的城镇化发展模式，不能一刀切。中国西部的省会城市基本上也是大中城市，但西部多数地区应该以中小城市为主，这些地区应该形成以中小城市为中心的、带动小城镇发展的格局。因此，《规划》提出“在东部地区，优化提升京津冀、长三角和珠三角城市群，逐步打造更具国际竞争城市群；在中西部资源环境承载能力较强的地区，培育壮大若干城市群。在此基础上，优先发展区位优势明显、基础条件较好的中小城市，有重点地发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。”

中央政府提出的推进城镇化发展的理念本身没有问题，从扩大内需的角度看，确实可为。由于人口迁移和土地管理制度过于刻板，中国1949年后的很长一段时期内一直存在着城镇化速度低于工业化速度的问题。在市场经济取向的改革开放以后，尤其是土地实行了“招拍挂”制度之后，虽然中央对土地利用依然管得很严，但地方上曾经出现过盲目、低效利用土地的问题，以至于出现了土地城市化快于人的城市化的局面。所以我们需要提醒地方政府不要头脑发热，要避免出现“大干快上”的大跃进局面，提倡不同地区应地制宜地发展。

媒体：您认为新型城镇化发展的基本要点是什么？

施祖麟：城镇化应该是经济发展的结果，而不应该成为经济发展的前提，但是城镇化明显的有扩大内需的作用。过去我们以经济建设为中心，又有户籍制度的影响，我国的城镇化速度低于工业化速度。近几年随着土地市场价值的逐步实现，“土地的城镇化”问题不断出现，这就是问题。我们应该清楚，在经济发展过程中是一定要用到土地的，农民工进入城市需要住所，工业园区建设需要土地，所以问题在于如何利用土地，是炒地皮、盖房子还是发展经济？中央政府的战略构想立意是好的，但地方政府在认知上可能会有偏差，城镇化千万不能变为政府推动的“运动”，一定要根据各地产业发展水平决定城市发展水平。

新型城镇化的新应该体现在“四化协调发展”上，即要推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。新型城镇化的核心在于人的城镇化、人的素质的城镇化。

“中国没有那么多土地资源，住宅不可以投资更不允许投机。”

媒体：中国古代一直有户籍制度，但是中国也有俗语礼不下庶人，中国的基层管理是到乡绅阶层的，您认为中国现代的户籍制度是否在本质上是一种管理学的倒退？

施祖麟：在某种意义上可以这么说。中国曾经在1949年后学习苏联的管理经验，当时的户籍制度设计出发点无非是便于行政管理，但事实上人为地强化了城乡二元结构，影响了经济社会的发展。而与之相配套的是我国土地管理制度的二元结构，二者直接影响了我国城市化发展水平的提高。从土地集约利用这方面看，我们的人均土地资源实在太少，我们绝对不能学习美国式的消费模式，他们是在消耗全世界的资源。美国的城市人均用地是150平方米，日本城市人均用地为80平方米，香港更少为37平方米，而中国城市人均用地为120平方米，通过数字对比能反映出各国城市管理水平的差异，中国的城市管理能力还有待提高。

媒体：北京土地确实更需要集约化管理，曾经有地产集团的负责人说北京的住房是不可再生资源，因此房价一定会涨。您如何看这一观点？

施祖麟：我认为这句话前半句是对的，但他的思路并不完全正确。正因为住房是稀缺资源，解决这么多人的住房问题就不能完全靠市场经济来完成，就像对待任何稀缺资源的分配问题一样，政府一定要有所作为，不能任由开发商主导房地产市场畸形发展。目前中国的房地产业已经成为中国城镇化甚至经济发展的最大障碍。

中国以那么少的土地承载了那么多人的生存和发展需要，如何能让房地产业完全走市场化发展道路？我不主张中国房地产业完全用市场化的方式来解决。某些富人住几百平方米抑或每平方米几十万元的豪宅都可以，只不过你得付出比较高的代价，如很高的房产税。这类商品房只适合于富裕阶层，和普通人并没有关系。在中国目前的发展水平而言，大部分人的住房问题是需要政府精心谋划给予恰当解决的，例如廉租房、公租房以及保障房等。

前几年由于我们政府过早地把住房问题推向市场，与之配套的法律法规又不健全，出现了我们大家看到的房地产市场的乱象环生。后来政府注意到了问题的严重性，也连续颁布了一系列政策，如限贷令、限购令、国五条等。与此同时，也要求各级地方政府加大保障性住房。但是目前已有的保障性住房政策只解决了社会中20%的超低收入人群的需求，而中间夹心层人群的住房需求根本没有得到解决。保障性住房政策应该是针对80%的人群的。中国真正的富裕阶层大约只有15%不到，除去20%的人可以得到政府的廉租房，还有65%的人怎么办呢？尤其是那些大学毕业生怎么办？当然，年轻人刚开始工作，不一定就要买房，要提倡大家租房。但是，目前的租房市场也受到房地产市场的影响，房租价格也十分离谱，超过了人均收入水平，这也是大家宁可买房的原因。

总之，由于前几年政府住房政策的失误，住房问题过早地被推向市场，造成了房价奇高，和老百姓的收入水平完全脱节，由此带动了新一轮的通货膨胀，影响了广大人民的生活，冲击了实业经济，改变了人们的价值观念，破坏了社会伦理道德，影响了家庭和谐，这就是问题的根本所在。

媒体：如果按照您的观点，在新型城镇化发展之际，您认为应该从哪些方面进一步控制房地产的市场化？

施祖麟：前几年比较有效的针对房价控制出台的政策包括限贷令、限购令等，我主张要出台限价令，也就是限制房地产的利润率。在新加坡，房产价格的利润率限制在20%以内，而中国的房地产利润率可达到100%，甚至更高。（当然，房地产开发商说房地产大部分收益被政府收走，这和土地财政也有关系，而除了房地产企业之外，国有企业也进入这个行业其实也是败笔，政府在利润率上应该有所限制但没有落实。）

我认为中国的房地产市场从现在开始要立法，首先应该就每户家庭拥有几套住房颁布一个明确的规定，如一套房是合法的；其次要明确如何征房产税。美国政府奉行的房产税税制是个人第一套房产即开始收税，而且这是美国政府最大的税收来源。中国政府可以参考，不用卖地，而改为征税，一样有较大的收入。从个人第一套住房开始征税，渐次提高，以让个人的多余房产在最多十年内尽快处理，有利于房地产资源流动和公平分配。有些国家对个人一套以上的住房征税幅度在10－30%左右，这是非常严格而有效的制度。据说，中国马上也要出台征税1%房产税的政策，差异还是存在，但有此类政策总比没有强。

我们人人应该有这样的概念，中国没有那么多资源，解决这么多人的住房问题不能完全靠市场经济，要让所有官员明白，也要让所有市民明白，住房不可以投资，更不允许投机。

我一直认为，中国目前房地产业的乱象已经将中国经济基本搞乱了，通货膨胀，实业萧条，伦理道德被破坏。从事实业的人几十年收益不抵炒一套房的收益，试问这世界上哪还有这样的经济体呢？在很多地方，很多家庭因为房产问题引起纠纷，整体道德水平下降，伦理关系被破坏。本来追求个人财富没有错，但追求手段都集中在房地产领域，可以说房地产泡沫是破坏经济，破坏社会，破坏人群关系的罪魁祸首。当今中国要治理，首先要治理土地市场和房地产业。