国际视野下的中国城镇化
2012年5月，时任国务院副总理的李克强和欧盟委员会主席巴罗佐共同签署《中欧城镇化伙伴关系共同宣言》，开启了中欧城镇化战略合作的新进程。事实上，中欧在城镇化领域的合作由来已久，许多欧盟国家的企业都在中国城市有投资，一些欧洲企业和机构参与了中国城市发展战略咨询、规划设计制定和基础设施运营。一些大城市的若干地标性建筑，就是中欧合作的成果。作为后发城镇化的国家，我们要思考的是，中国目前城镇化面临着怎样的机遇和挑战？应该向国外学习什么？又该如何避免国际合作中的弊端？ 中国与欧盟国家的城镇化进程有着本质区别 今天，全球城市居民已达36亿左右，发达国家70%-80%的人口生活在城市。与此同时，在新兴经济体和发展中国家，每个月都要新增数百万城市居民，成为世界城市化浪潮的主体。以中国为例，在仅仅不到10年的时间，中国的城市化率就由2000年的36%提升到了46%，距离全球发达国家平均70%左右的城市化率已经相当近了。 “中国的城镇化进程相对欧洲来讲，有一个非常大的区别。”中国社会科学院城市和环境研究所所长潘家华说，“欧洲的城镇化进程相当缓慢，属于一步到位、逐渐发展。而中国的城镇化是快速发展，但中间有很多反复。” 由于国情不同，中国式城镇化所面临的挑战和实现的路径跟欧盟国家有非常大的区别。欧洲的城镇化是一种成熟的城镇化，基本上是一种维护，甚至还有萎缩。因为欧洲的人口相对来讲是稳中有降，现在经济又有些适度的集中。比如巴黎有一些中产阶级在上世纪60年代出现“逆城市化（counter urbanization）”——中产阶级为获得较好居住环境和较高生活品质从城市中心搬到郊区居住生活。如今由于对能源和碳排放方面的约束，这些中产阶级才又逐渐从郊区走向城市的中心——这被称为“再城市化（re-urbanization）”。不管欧洲怎样发展，它的城镇化的框架都是基本稳定、统一的，欧洲一些典型城市百年以来基本都尽力维持自身风貌不变。 中国的情况就大不相同。潘家华认为，中国现在的城镇化属于统计意义和“消纳”意义上的城镇化的叠合。按照 “十二五”规划，每年城市人口增加0.8个百分点，5年共增加4个百分点。“0.8个百分点是1100万人口，而欧洲一座城市，如整个伦敦也只有1000万人口，所以我们这一年的新增城市人口就达到一个伦敦的规模。这个规模意味着基础设施、房屋建筑、就业、社会服务、公共保障等均需配套增长，这样所产生的新增能源需求和碳排放量，在其他国家是不可想象的——而这还只是我们统计意义上的城镇化。” 在“消纳”意义上，据统计，我国城镇中有2.5亿农村人口，他们生活、居住、工作在城市，但却是城市的边缘人口——他们没有资格或者不被给予相应的城市公共服务。这些人尽管生活在城市，但实际上没有被真正地“城市化”。若想将这2.5亿人真正地“消纳”在城市中，1年消纳1000万需25年，1年消纳2000万则需要12年。 旧的城镇化道路是否依然可行？ 《中欧城镇化伙伴关系共同宣言》中提出，中国要坚持可持续发展道路，减少资源的竞争以及浪费，减少碳排放以保护环境。“把这个思路放到国内考虑，首先要讨论的就是，过去的城镇化发展道路是否依然适用。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁表示，过去一直依赖于低成本的粗放型发展路径，经过30年高速增长的黄金时期，它的负面作用已经日益突出。 低成本不仅带来资源的浪费，更重要的是对环境造成破坏。雾霾、化工厂污染等环境问题越来越严重，土地的成本问题也在突出。过去我们依靠土地来转移大量的劳动力，但是现在城市的急速扩张导致大量短资金的涌入，政府官员可以通过短期行为塑造城市，加大对城市居民的公共服务建设，拉大了城乡差距，使农村人口进城越来越难。这种城市已在严重排斥新城人口，使城市发展面临挑战。 劳动力成本的优势在丧失，公共服务成本飙升。李铁举了北京的例子，“我们原本认为修500多公里地铁就可以达到全面覆盖，可是北京有2000多万人口，要满足需求就得修1000公里地铁，理论上设备投入要加倍。乘坐地铁价格很低，只要2块钱，我们要调整价格就面临着既得利益的反弹，不调整就面临着整个基础设施没办法运营。” 工业化路径中，就业问题也越来越显著。现在很多地方政府依然沿袭着过去的发展模式，比如还在提供工业化发展路径，这种路径在城市化初期能够有效地将劳动力转移，可是到中、后期，城镇人口从50%到70%的时候，工业化路径就不再适用。现在我国有2.63亿农民工，绝大部分从事工业生产，如果城市化率达到70%，农民工数量将达到4.7亿。这么多工业人口对世界都将是一个灾难。 17世纪在欧洲兴起的工业革命开启了人类社会工业化、城市化的进程。在漫长的城镇化进程中，欧洲也曾遭遇环境污染、垃圾处理、住房短缺、交通拥堵、失业激增等一系列城市问题，并在不断实践和反思中发展了较为丰富的城市规划思想。 欧洲各国政府很早就将控制大城市规模迅速增长、引导产业和人口向落后地区流动作为城市规划的主要目标。1801年伦敦人口为95.9万，1901年为454万，城市规模的快速膨胀令城市交通拥挤不堪，公共卫生条件恶劣，住房严重短缺。1937年成立了巴罗委员会研究解决伦敦人口和产业过度集中的问题；1944年发表的大伦敦规划提出用绿带限制内城扩张，在绿带外围设立8个距市中心32-50公里的卫星城，控制中心城蔓延；放射线加同心圆，疏导过境交通的空间发展模式，成为战后世界各国效仿的大城市发展空间策略。 20世纪以前，由于人口迅速膨胀、失业与贫困问题严重，多数欧洲城市存在住房短缺、疾病蔓延、犯罪率高和贫民聚居等社会问题。直到政府全面介入城市管理和公共服务，这些社会问题才得到明显缓解。这表明，城镇化意味着政府职能的扩大与转变，城市管理与公共服务成为政府日常行政的主要内容。城市公共服务在欧洲被认为是人们生活中的一个中心点，分为国家和当地层面上的公共服务，保证每一个人都能享受到完善的服务，以此来打造经济、社会、地区的凝聚力，同时创造可持续性。对于正在寻求新型城镇化的中国而言，避免走欧洲城镇化早期“先出问题再治理”的老路，才能大大减少城镇化进程中社会问题的冲击。 城镇化不仅是硬件的建设，也要有软件的建设。譬如文化遗产保护问题，不仅要完善技术手段，还要注意相关法规的建设，培养市民的保护意识，提高城市管理的水平。不仅要靠政府的努力，还要有民间团体的积极参与。城镇化不仅仅是把乡村建设得如城市一样拥有绿地、文化场所、公园、体育场馆，城镇化更应该改变人的生活方式。 如何攻玉：规划应与国情相结合 很多欧美国家经过几百年的城镇化发展，将古典文明和现代要素有机地结合在一起，现在呈现出非常好的结果。但是，我们的借鉴学习要建立在与国情结合的基础上，避免全盘照搬。李铁说，他曾经遇到一个市长信誓旦旦地要把城市打造成中国的达沃斯。“他只知道达沃斯是欧洲很著名的城镇，想把它全盘复制到中国，却没有考虑到，达沃斯与中国的城市情况有很大差别。达沃斯的每栋房子是私有的，我们是房地产开发的。城市可以搬过来，制度是不能照搬的。” “中国有很多规划案例学习美国建设宽敞的马路、大量的森林公园和生态绿地，却忽略中国资源稀缺的事实。中国人口是美国的5倍，资源却不足美国的1/2；中国的国土面积与美国相当，农业人口却远远高出美国。学习美国、欧洲建大面积的生态公园，在中国就是浪费土地资源，也会影响城市其他功能的体现。” “很多国外的规划师把中国作为实现自己规划理念的试验田，既有建筑的试验田，又有城市规划的试验田。这些试验田很好看，可是中国有13.4亿人口，今后还将面临3-4亿人口进城，我们需要生活水平相当的空间，不能是贫民窟，但也不是追求高档小区。现在很多地方政府说要建设国际化的大都市，建设生态视觉的城市，这与中央提出的城镇化政策大相径庭。” 城镇化是未来中国经济增长的动力，是扩大内需的最大潜力，这已经成为举国乃至全球的共识。但同时，发达国家对此也有一定担忧：中国城镇化的高速发展必然带来资源的消耗和环境的污染。因此，我们要选择一条适合自己的城镇化道路，学习发达国家已有的经验，合理引用他们的管理技术，瞩目于能源高效利用以及低碳排放，以自己的实际行动打消其他国家的担忧。 |
