保护历史街区：从创新规划体系开始

◇历史文化保护工作的重要依据是街区保护规划，但街区保护规划在具体的项目审批中只是作为参考依据，最终实施的效果与原来的保护规划可能会大相径庭。

◇必须建立保护规划与控规融合的规划编制管理体系，明确街区保护规划纳入控规层面，在控规法定图则中增加历史文化保护的专项内容，提高历史街区保护规划的法定地位，实现规划先期控制的目的。

历史街区的保护逐渐走向实施，在具体操作中产生了诸如保护思路不统一、保护规划实施力度不足等保护与实施脱节的问题，究其根源，主要是历史街区保护规划编制管理体系忽视了对操作可行性的研究。

杭州保存完好的旧街 清河坊（图片来源：百度）

来自杭州市创新创业新天地建设发展有限公司的林瑾和来自杭州市城市规划编制中心的张楠楠分析指出，有必要对整个体系进行检讨和思考，寻求一种适应历史街区可持续发展的保护规划管理新体系。

街区保护规划实施面临困境

以杭州为例，林瑾和张楠楠分析指出，《2003版杭州历史文化名城保护规划》中提出了11个历史街区和15个历史地段，随后，开展了历史街区（地段）的保护规划编制工作，至今保护规划已完成全覆盖，为后续的保护实施提供了规划指导依据。保护规划的编制遵循了国内先进的理念，对街区历史文化价值的评价准确，对街区内建筑的保护整治模式的划定科学合理，得到了业内专家的好评。然而，在近年来陆续开展的街区保护实施工作中，保护规划出现了难以操作或操作偏差的问题。

清河坊弄堂中 藏着民俗博物馆（图片来源：百度）

林瑾和张楠楠认为，究其根源，主要有以下几个原因：

首先，保护规划的法定概念模糊。历史文化保护工作的重要依据是街区保护规划，但街区保护规划在具体的项目审批中只是作为参考依据，用来修正控规图则中的强制性指标内容。在历史街区所在的控规图则中，虽然控规也对历史文化价值等作了全面的考量，但规定的强制性指标依旧停留在对紫线、容积率、建筑密度、建筑高度等指标的规定上，其他关于历史文化遗产的保护要求，以及周边环境的风貌协调要求等，比较含糊笼统，难以找到准确的实施依据。在实际操作中，最终实施的效果与原来的保护规划可能会大相径庭。

其次，利益主体的多元博弈。随着市场经济的发展，城市建设主体越趋多元化，由原来的政府主导逐渐分化为包括政府、房地产商、社会团体、居民等形成的多元利益格局。利益主体崇尚的短期利益兑现与长期的历史文化保护目标势必存在着矛盾。保护规划因为较少研究历史街区的持续活力和业态的发展，对街区的功能定位与实施主体的愿望不统一，实施主体不能从中得到利益，必然会影响其积极性。

最后，现行保护规划管理体系存在一定问题。出于对全市历史文化资源统筹保护的良好愿望，杭州市规划行政主管部门通常通过制订保护规划的编制计划，自上而下决定保护的内容和要求。另外，因为街区保护规划专业性要求较高，所以从委托设计单位编制到专家论证、到阳光公示、再到部门审查，整个规划编制和审查的全过程只有少量历史文化保护专家和分散的少数公众参与，没有预留各方利益表达的畅通渠道。