房产税改革应该纳入税法控制

　　在全面修订《房产税暂行条例》的过程中，不能只简单评估试点城市房产税税收规模的高低和房价变化的大小，而应当充分考虑全国各地房地产业的发展现状和趋势，使课税要素安排更加贴近社会公众的居住需要和投资需要，进一步保护地方政府有限的税收立法权，将房产税改革及其试点全面纳入税法的系统控制之中。

　　前不久，北京市东方公益法律援助律师事务所向国务院发出建议，要求依法审查上海和重庆两市人民政府发布的房产税改革试点办法，认为以地方政府决定的方式开征房产税，违反了我国《税收征收管理法》第3条规定，以及《房产税暂行条例》第5条规定，认为国务院虽然拥有行政法规的制定权，但并不意味着可以批准或同意地方政府进行与行政法规规定不一致的试点。

　　这一合法性审查建议，呼应了试点前有些人提出的房产税合法性质疑，与财政部、国家税务总局以及住房和城乡建设部有关负责人，当初就房产税改革试点有关问题接受记者采访时，针对试点法律依据的回答形成鲜明的冲突。房产税改革试点应当纳入税法控制，这直接关系到税法的权威以及纳税人权利的根本保障。上海和重庆两地房产税改革试点的启动，暴露出我国现行税收法制建设的滞后以及有关税收改革试点在立法技术上的尴尬，与此同时，也提出了地方税收立法权配置的法律保障问题。

　　今年1月28日，上海和重庆率先进行房产税改革试点，积极探索适合我国房地产业发展国情的房产税制以及有效可行的征纳税机制。在随后关注的热点问题中，人们更多地将目光聚焦于试点成效的评判，讨论试点后两地房产税税收规模的高低以及房价变化的大小等，虽然也有人发出距离全面开征房产税之路尚有多远的追问，但在强调依法治税的今天，这些热点问题均未触及房产税改革试点中更深层次的税法控制问题。

　　税法应当对税收改革试点问题作出明确规定

　　税收法定原则是税收立法、执法和司法活动中的根本性原则，是现代法治理念在税法上的具体体现，其要求税种名称法定、课税要素法定和明确以及课税程序法定。该原则使税法具有了现实的稳定性和可预见性，对纳税人财产权益的保护意义深远。

　　我国《宪法》和《税收征收管理法》对税收法定原则作出了明确规定，征税机关和纳税人开展征纳税活动都必须依照法律的规定进行。《宪法》第56条从纳税义务角度确立了税收法定原则，强调我国公民有依照法律纳税的义务。《税收征收管理法》第3条进一步细化了税收法定原则，强调税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。不难看出，这些规定较为全面地反映了税收法定原则的要求，使税收法定原则在我国现行税收制度体系中获得了根本性肯认。虽然有学者批评说，宪法中的规定仅能说明公民的纳税义务要依据法律产生和履行，并未说明法人和非法人单位的纳税义务同样要依据法律产生和履行，更未说明征税主体应依照法律的规定进行征税，但必须指出的是，这里的宪法规定不能只作文义解释，而应作出扩张解释，我国的纳税人并不只限于公民，还包括外国人、无国籍人以及各种法人和非法人单位。

　　税收改革试点涉及税收的开征、停征、减税、免税等问题，因此同样要遵循税收法定原则，需要税法作出明确规定。遗憾的是，在我国现行《宪法》和《税收征收管理法》中，有关税收改革试点的问题却只字未提。从立法层面看，有关税收改革试点的决策机构、决策依据、试点范围、试点内容、试点期限、试点效力、试点评估等问题均处在法律的真空地带。税法应当对税收改革试点作出明确规定，这在我国现有的国情下显得尤为重要。以这次房产税改革试点为例，1998年我国实行住房市场化改革后，房地产业发展日新月异，房价的节节攀升使中央政府陷入不断反复的房地产市场调控中，房产税制改革迟迟未能跟进，开征物业税也仅仅停留在政策性文件中，今年上海和重庆的试点是回归现行房产税制改革的典型举措，但其在《宪法》和《税收征收管理法》中却找不到任何依据。目前看来，至少在《税收征收管理法》中增加税制改革试点的原则性规定已经迫在眉睫。