杨保军：城市规划应以人为本

杨保军-拍摄于玉树

　　杨保军

　　博士，1963年12月生人，现任中国城市规划设计研究院副院长、教授级高级城市规划师，享受国务院特殊津贴。工作以来先后主持、参与、指导完成了数百个城市规划及其相关领域的设计、咨询、研究项目。研究领域涉及区域规划、城市规划、城市设计等。代表项目包括北京奥运选址研究、《城市规划编制办法》修订、城市规划与国民经济和社会发展计划之间的关系和衔接机制研究、珠三角城镇群协调发展研究、北川和玉树灾后重建规划等。

　　记者：中国在经受了经济危机的冲击后，将长期处于经济转型的轨道中。中国目前的城市规划因诸多社会问题显现出成熟资本运作区域与自发性区域共存的混合特征，对此，您如何看待中国规划的进程和现状？未来10年内，中国城市规划的责任和工作重点又在哪里？

　　杨保军：由于不同国家所处的发展阶段不同，自然地理条件、历史文化传统、法律制度体制存在差异，所以，面临的城市问题也不同，解决问题的手段和途径亦有差异。因此，中国目前的城市规划显现出的某些特征是可以理解的。

　　一般来说，经济发展程度不同，国家规划工作的重心指向也不同。发展中国家通常将规划视为促进经济增长的手段；中等发达国家则将规划视为平衡经济、社会、环境的调控手段；而发达国家将规划视为社会财富再分配的手段。过去30年，我国属于发展中国家，所以选择了市场化的改革，并且奉行效率优先，兼顾公平的原则。作为一项政府职能的城市规划，也担当起促进经济增长的重任。虽然城市规划的职业信条是维护社会公平，保障公众利益，但在发展是硬道理的大环境下，城市规划在促进经济增长方面有所作为，而在推动社会发展方面建功甚微。伴随着城市贫富阶层分化，呈现出了与西方不同的特征。

　　西方城市的空间划分特征是：富人迁往郊区，而穷人留守在市中心，并曾经出现过市中心衰落现象，其内在原因是税收制度。我国呈现的空间划分是另一幅图景：市中心因为可达性好、地价高，所以受到资本的青睐，高档写字楼、高档住宅和商业设施逐渐占据市中心，而将弱势群体向外围排斥，市中心的拆迁户被迫迁往郊区。

　　计划经济时代，中国的城市规划引自前苏联，改革开放后则学习欧美，进入新世纪，逐渐摸索自身特色。因为中国的城市化是在一个压缩环境下展开的，所以问题更为复杂，使得中国的城市规划打上了中国的烙印。随着国家的转型发展，规划的转型也十分迫切。

　　从一般经验看，未来20年城市化脚步仍将继续，城市规划仍将肩负重任。对照发达国家的发展历程，总结我国以往的经验教训，未来10年城市规划的工作重点应该有所转变：从以物为本转向以人为本；从侧重关注经济发展转向关注经济、社会、环境的平衡；从急功近利转向可持续发展；从关注城市功能到关心城市文化；从打造增长机器到建设美好生活家园。

　　记者：您曾谈到城市规划有助于促进民主制度的改革，也提倡让市民参与城市规划。那您认为市民参与的基础是什么？通过哪些方式和举措可实现市民具有正面价值的、长期有效的参与？

　　杨保军：西方城市规划发展经历了从政治精英和技术精英携手到走向大众的转变。我认为，就我国的发展阶段而言，中国城市也应朝此方向发展，才符合历史发展潮流和城市规划的本义。所以我将此作为一己之理想。城市追逐经济发展不是最终目的，而是必要手段。城市的终极目的是要让市民生活得更好。政府官员和专家可以通过数据了解经济增长状况，但难以替代市民对生活状况的真实感受。所以，让市民参与城市规划，才能真正落实以人为本的执政理念，才能反映市民的愿望和诉求，才能在全社会范围内形成对城市发展的共识，赢得市民对建设项目的拥护和支持。

　　现代社会随着信息技术的迅猛发展，市民普遍有参与规划的热情和表达意愿的诉求。但通常缺少法定的、畅通的、有效的渠道，使民意得不到表达，民生得不到重视，民怨得不到疏通，民心得不到凝聚。特别是一些事关居民切身利益的旧城改造项目，由于缺少市民参与这个环节，往往会引发矛盾冲突，甚至会酿成恶性社会事件，影响和谐。

　　因此，市民参与需要在法律层面作出相关的规定，使之成为规划中必不可少的一个环节。以法律保障为基础，就会在实践中逐渐完善。从国内外的实践看，市民参与城市规划有多种方式和类型。从参与阶段、深度和成效看，也有差别。参与地不断深入也就意味着规划将从替民做主逐渐转向由民做主。当然，这种深度参与是需要成本的付出，并非所有规划项目都适宜采用深度的参与方式。欣慰的是，2007年颁布、2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》增加了公众参与内容的条款。各地结合实际制定了相关的程序，使城市规划中的公众参与初见成效。

　　记者： 据悉，最近一段时间您在青海省震后重建区进行考察，可否谈谈玉树震后重建过程中的市民生活状态和重建工作的进展？对于这一地区的综合发展有哪些考量？在这一过程中遇到哪些困难？

　　杨保军：在政府和社会各界的关心帮助下，玉树灾区灾民的基本生活得到了保障，社会秩序良好。目前灾区人民都积极投入到灾后的重建工作中，对未来新家园和新生活充满期待。

　　与汶川相比，玉树重建工作难度更大。一是地处高原高寒地区，自然环境比汶川差，工作人员易有高原反应；二是施工期短，一年可施工期为６至７个月；三是地处偏远、基础薄弱地区，远离大城市，重建所需物质、人才、技术都较缺乏，运输难度也大；四是该地属少数民族地区，语言存在障碍，宗教因素复杂，需要更多沟通和解释才能使重建工作逐步推进；五是原址重建，产权因素十分复杂；六是城市处在狭长谷地，施工困难大；七是地形变化起伏，需要现场设计才能有效落地，而当地设计力量薄弱，外地援助的设计队伍中很多人适应不了高原气候，致使图纸与场地契合度不够，需要反复修改。

　　尽管如此，在当地和援建单位的努力下，目前的进展大体上按照计划在艰难推进。玉树位于青藏川交界地区，自古就是商贸重镇，又是三江源头，有中华水塔之称，生态屏障的作用十分重要。震前玉树的产业主要是虫草、牧业、商贸等，未来的发展一要保护、涵养、修复生态环境；二要延续原有传统优势产业；三要借助重建带来的基础设施改善条件，发展旅游业。为此，重建中除了改善民生，还要着力于旅游、文化、宗教等资源的发掘与保护，突出民族特色和地域风貌，为玉树的持续发展奠定良好基础。汶川灾后重建已经结束，国家也已全面总结经验。我体会最深的是：灾后重建的关键一是政策，二是规划。玉树重建也印证了这两条。

　　在参与玉树重建的一年半的时间里，我们确实遇到了很多困难。可以说，它的难度比我们以往做过的所有规划都大得多，也难得多。好在通过努力，逐渐摸索、逐步适应，工作在推进的过程中还是总结了一些经验的。其中，最大的难度不是环境条件的艰苦，而是玉树历史上形成的私有土地产权的现实，这使得常用的规划方法失去了用武之地。任何方案若得不到居民的认同，根本不能实施。所以我们通过试点，摸索出“德宁格”模式，即把规划分成６个阶段，在基层政府配合下，与住户沟通，获得一致同意后再转入下一个阶段，直至施工。换言之，我们不是“为民规划”，而是“与民规划”。这种规划可称为沟通式规划，规划师不再扮演主角，而是利用自己的专业知识和经验帮助居民表达他们的想法。目前来看，大规模推广此方法颇有难度，但在某些小规模的旧城改造规划中，是值得学习和借鉴的。

　　记者：当代城市规划理念大多根植于欧美。对此，您如何看待理论、社会现实和策略之间的关系？

　　杨保军：理论来源于实践又高于实践，它代表了科学思考的高度和深度，有助于认清方向，拓展思维，并且关注的是普遍规律。

　　现代城市规划发端于西方，所以大部分城市规划理论都源自西方。城市规划学者以研究解决城市问题为己任，从现实中发现问题，针对城市展开理论探索，从其他学科中吸取养分来求解。

　　我国的城市与西方差异很大，这种差异既体现在发展阶段上，也体现在发展动力和机制上，还体现在国情上。所以，规划理论不同于无国界的自然科学，而是带有国情烙印的，当然，其中也有相通的部分。因此，理论具有指导价值，但不能被直接套用。现实问题纷繁复杂，有了理论思考的根基，等于有了求解的方法和路径，这才是价值所在，照此方法去剖析，就容易发现钥匙。在寻求对策时，必须要脚踏实地，明了约束条件（制度、环境等）。

　　实践中，规划需要掌握平衡的技巧。在这里，有发展目标之间的平衡；发展时序之间的平衡；利益主题之间的平衡；理想与现实之间的平衡等。好的方案通常并不是最理想的方案，理想的方案应该是各方都能接受和认可，且能付诸实施并基本符合规划意图的方案。现实生活中，规划要争取的就是通过一步步改进，使城市走向更加符合人们意愿的，更加科学、理性、可取的状态。这就要求规划师必须胸中怀着理想主义，工作立足于现实主义，这样才能做出好的规划设计。